Governação Integrada

A governação integrada é definida como:
“…uma estratégia política que procura coordenar o desenvolvimento e a implementação de politicas transversalmente a departamentos e agências, especialmente para abordar problemas sociais complexos como exclusão e pobreza, de uma forma integrada(…). É uma estratégia que procura juntar não só os departamentos governamentais, mas também um conjunto de instituições privadas e de voluntariado, trabalhando transversalmente, tendo em vista um objetivo comum” (Bogdanor, 2005).

Com forte influência do universo anglo-saxónico, conceitos como “joined-up government” (Bogdanor, 2005; Mulgan, 2009; Dunleavy 2010) ou “holistic governance” (Perry 6 et al, 2002) ou ainda “Whole-of-Government approch” (Christiansen, 2007) têm sido objeto de reflexão académica e de investigação científica que, apesar de recente, nos dá uma perspetiva sólida deste modelo. Encontram-se ainda na literatura outras referências como “horizontal government” (da experiência canadiana) ou “integrated government” (da visão neo-zelandesa). Nesta abordagem, para simplificação de nomenclatura, usaremos sempre a tradução de “governação integrada”.

Note-se, no entanto, que o desafio de coordenação de políticas e de intervenção das diferentes instituições da administração pública é recorrentemente referido ao longo da história e todos os responsáveis políticos clamam desde sempre por maior coordenação (Perri 6, 2005; Mulgan, 2005).

A coordenação visa responder a três grandes preocupações (Hood, 2005):

  1. as redundâncias, onde a mesma atividade é desenvolvida por duas ou mais unidades desnecessariamente;
  2. as lacunas, onde uma ação necessária não é desenvolvida por ninguém;
  3. as incoerências, em que políticas públicas que afetam os mesmos destinatários têm objetivos conflituantes.

O modelo de governação integrada teve particular aplicação recente na administração Blair, no Reino Unido, a partir de 1997, (ver anexo) com a designação de ”Joined-up government”, tendo-se transformado no grande tema da sua governação (Perri 6, 2005). Contrastava com a Nova Gestão Pública, por tentar uma abordagem mais holística e procurava aplicar para a reforma dos serviços públicos, não só a lógica da economia (como na NGP) mas também as perspetivas de outras ciências sociais, especialmente a Sociologia e as Teorias da cultura.

Tendo em conta a análise da experiência inglesa, na transição de século, podem identificar-se alguns traços da GovInt (Mulgan, 2005):

  1. Tornar a governação mais focada nos resultados.
  2. O nascimento de unidades de operacionalização de políticas (como a Social Exclusion Unit ou a Performance and Innovation Unit) no centro da governação para analisar problemas e propor soluções, livres dos interesses departamentais verticais.
  3. O advento de serviços de governação integrada em torno de temas críticos (sem-abrigo, crianças, ..)
  4. A criação de orçamentos integrados
  5. A nomeação de ministros com portfolios transversais
  6. A consolidação de estruturas locais de governação integrada
  7. A criação de novas funções transversais
  8. Aproximação integrada a áreas chave dos serviços (como IT)
  9. A criação de novas funções no staff de primeira linha de contato integrado com diferentes públicos.
  10. Revisão regular das políticas transversais
  11. Novas abordagens à organização da aprendizagem e do conhecimento.

A GovInt não é uma realidade simples. Tem vários gradientes que vão da simples ligação em rede, até níveis superiores de coordenação, de cooperação e de colaboração. O incremento na formalização da relação, no grau de partilha de recursos e de objetivos, bem como de riscos e de recompensas dita a diferença nesse continuum.

Esta abordagem de governação integrada nasce com a preocupação de maior eficácia nos serviços públicos e é impulsionada pelo desafio colocado pelos “wicked problems” (problemas complexos), para os quais não há uma solução fácil, quer pela incerteza/desacordo na própria definição do problema ou na definição das causas (como por exemplo, a exclusão social, a toxicodependência e o crime). Estes problemas estão muito enraizados e são profundamente resistentes à abordagem tradicional de departamentos (Perri 6, et al,2002; Bogdnor, 2005; Mulgan, 2009).

Na perspetiva de Mulgan (2005) a ascensão da relevância da governação integrada nos finais dos anos 90, em Inglaterra, decorre da conjugação de alguns fatores relevantes:

"1.Muitos dos problemas que preocuparam a nova governação – pobreza, competitividade, família e ambiente – não podiam ser facilmente resolvidos pelas estruturas ou ferramentas existentes. Exigiam novas formas organizativas mais adequadas ao problema em questão.
2. A NGP dos anos 80 teve sucesso no encorajamento de uma governação mais focada, mais organizada em torno de alvos e performance e mais orientada pelas forças do mercado. No entanto, do outro lado da moeda, a NGP teve dificuldade em lidar com os problemas mais complexos, com a sua passagem de uns departamentos para outros, com uma partilha pobre de conhecimento e com a fraca integração do potencial da internet.
3. Houve um rápido crescimento da evidência empírica acerca da interligação dos problemas.
4. Houve um rápido progresso na tecnologia e nas técnicas organizacionais, acima de tudo as rápidas reduções nos custos da comunicação horizontal e coordenação.
5. A influência do consumo significa que os cidadãos exigem serviços que correspondam melhor às suas necessidades e não encontram essa resposta nos serviços tradicionais.
6. Houve uma importante mudança da atenção intelectual de modelos atomizados de pensamento que dominaram a primeira metade do século XX, para o modelo de pensamento sistémico.”

O conceito da governação integrada, em esquema simplificado, por contraposição ao modelo clássico burocrático, de silos verticais, pode ser desenhado desta forma (Mulgan, 2009):

GovInt1

Quadro I– Organigrama de um modelo burocrático (I) e de um modelo de governação integrada (III) impulsionado pela necessidade de resposta  a problemas complexos (II).

GovInt2       GovInt3

Retomando o problema da pobreza, referenciado anteriormente como um exemplo de problema complexo, uma solução de governação integrada exige uma abordagem intersectorial que contemple, pelo menos, as seguintes dimensões:


GovInt